Nudging e pandemia. Il caso UK

Il nudging ha dimostrato una efficacia limitata nell’orientare i comportamenti sociali durante la pandemia, ma ha evidenziato ancora una volta la difficoltà di utilizzare gli strumenti normativi tradizionali per la gestione di emergenze ad alto impatto. L’analisi di Andrea Monti, professore incaricato di Digital Law, università di Chieti-Pescara Originaramente pubblicato da Formiche.net

Un aspetto rilevante nella gestione della pandemia da parte degli esecutivi, ma poco analizzato in Italia, è l’utilizzo di tecniche di manipolazione sociale per orientare il comportamento della popolazione senza dover ricorrere a obblighi normativi e coercizioni di polizia che possono essere impraticabili per ragioni di opportunità politica o di fattibilità concreta. Anche se altri Paesi, come la Svezia o l’Ungheria, hanno utilizzato questo approccio, il caso di studio più interessante è quello del Regno Unito dove l’esecutivo finanzia un Behavioural Insight Team per compiere scelte di politica pubblica basate sul nudging, una metodologia di behavioural economics sviluppata da Richard Thaler (Chicago University) e Cass Sunstein (Harvard University).

IL NUDGING

Teorizzato inizialmente in ambito socio-economico ma poi utilizzato anche nella gestione dell’emergenza Covid-19, il nudging —tradotto in italiano con la locuzione “spinta gentile”— è uno dei metodi più recenti basati su un approccio sincretico che mette a sistema le teorie psicologiche del comportamento e analisi quantitative. In sintesi, citando le parole di uno dei suoi ideatori, il nudging può essere descritto in questi termini:

alcune politiche prendono la forma di ordini e divieti. Per esempio, la legge penale proibisce il furto e l’aggressione. Altre politiche prendono la forma di incentivi economici (compresi i disincentivi), come i sussidi per i combustibili rinnovabili, le tasse per impegnarsi in determinate attività, o tasse sulla benzina e sui prodotti del tabacco. Altre politiche ancora prendono forma di stimoli — approcci che preservano la libertà e che guidano le persone in particolari direzioni, ma che permettono loro anche di andare per la loro strada. Negli ultimi anni, sia istituzioni pubbliche e private hanno mostrato un crescente interesse nell’uso dei nudges, perché generalmente costano poco e hanno il potenziale per promuovere obiettivi economici e altri obiettivi (compresa la salute pubblica).

NUDGING, STRATEGIE COMMERCIALI E POLITICHE PUBBLICHE

Il nudging è stato applicato in molte attività del settore privato e in particolare nel marketing e nella gestione d’impresa. Costituisce un elemento importante anche nella gestione del modo in cui gli utenti di piattaforme online interagiscono in rete. In ambito istituzionale, invece, sono stati gli Stati Uniti e il Regno Unito ad avere istituzionalizzato questa pratica per attuare le rispettive strategie di politica pubblica creando addirittura delle unità apposite all’interno delle strutture di supporto ai decisori.

Il 15 settembre 2015 il presidente Barack Obama emanò l’executive order 13707 con il quale venne istituito il Social and Behavioral Science Team attivo fino al 2017 e poi sostanzialmente rimpiazzato dall’Office of Evaluation Sciences . Cinque anni prima, il Gabinetto del primo ministro britannico si era già dotato di un Behavioural Insights Team, poi trasformato nel 2013 in un ente privato, ma di sempre (pur parzialmente) di proprietà del governo.

NUDGING E GESTIONE DELLA PANDEMIA

Anche la Svezia, per esempio, ha adottato un approccio basato su metodi “scientifici” piuttosto che sulla coercizione. Tuttavia, il Regno Unito è stato il Paese che più di altri ha incorporato il nudging nei processi di policy making per il contenimento del contagio da coronavirus. Tanto è vero questo che — come ha rilevato l’editor-in-chief di The Lancet — le decisioni sono state inizialmente assunte sulla base delle indicazioni di esperti in modelli matematici e senza considerare adeguatamente i dati clinici.

Sarebbe complesso analizzare in questa sede le ragioni di una scelta del genere. Ciò che interessa per gli scopi limitati di questo articolo è che la strategia iniziale basata sul raggiungimento dell’immunità di gregge e quella sulla campagna vaccinale sono state ispirate proprio dai princìpi della Spinta Gentile. Gli esiti, tuttavia, hanno avuto fortune diverse.

LE CRITICITÀ CHE CONDIZIONANO L’EFFICACIA DEL NUDGING NEGLI EVENTI EMERGENZIALI

La scelta di indurre le persone ad osservare le misure di sicurezza invece di imporre chiusure e limitazioni di movimento non si è dimostrata completamente efficace. Come è noto, infatti, anche il governo Johnson ha dovuto adottare un approccio più coercitivo che si è tradotto in decisioni più tradizionali e in linea con quelle adottate da altri Paesi europei, fino ad istituire i COVID Marshal i cui compiti somigliano a quelli che il governo italiano aveva pensato di affidare alle (mai attivate) Guardie Civili.

Al contrario, il nudging si è dimostrato efficace per sostenere la campagna vaccinale.

Uno studio pubblicato nel 2021 sull’American Journal of Law&Medicine ha evidenziato la maggiore efficacia delle soluzioni normative (e dunque, coercitive) rispetto a metodi indiretti, privi di una effettiva vincolatività.

Queste conclusioni trovano una conferma in un altro studio dell’università Corvinus di Budapest sull’efficacia del nudging nella gestione della pandemia che collega l’efficacia di questa pratica alla percezione del rischio da parte dei cittadini. In sintesi, gli autori dello studio ritengono che il solo ricorso al nudging sia da evitare in scenari emergenziali:

Se i governi sminuiscono la gravità della pandemia, facendo così percepire alla gente un livello di rischio più basso, ciò minerebbe l’accettazione pubblica di qualsiasi decisione politica. Per questo motivo, i politici si trovano in una situazione delicata: vogliono dimostrare le loro competenze e l’efficacia delle misure che attuano, e non vogliono scatenare panico inutile. Se il livello di percezione del rischio si abbassa a causa di questa narrazione, allora i cittadini non vedrebbero di buon occhio gli interventi necessari. Al contrario, un rischio considerato alto, aumenta la legittimità delle misure introdotte.

Lo studio ungherese, inoltre, evidenzia un ulteriore fattore condizionante il successo o fallimento di una strategia basata sul nudging: la percezione dello stato di fatto da parte dei cittadini in un contesto ad altissima variabilità, nel quale potrebbe non esserci il tempo materiale per consentire alle tecniche di manipolazione di produrre i loro effetti.

PUBLIC POLICY E TECNOCRAZIA

Il successo del nudging per gestire la pandemia non è stato lineare. Questo non significa, però, che si debba rinunciarci. Come tutti gli strumenti, infatti, qualsiasi tecnica di manipolazione sociale ha bisogno di essere “maneggiata” da persone in grado di utilizzarla.

L’analisi empirica della letteratura che si è occupata del tema evidenzia chiaramente, innanzi tutto, che non esiste “il” metodo che risolve qualsiasi problema perché interazioni sociali complesse non si possono gestire con un approccio skinneriano e, soprattutto, con scelte avulse dall’integrazione con gli altri strumenti del public policing.

Da un lato, dunque, non è nudging l’assunzione di scelte dirette ad orientare il comportamento dei cittadini complicandone in modo grossier la vita quotidiana. A prescindere dall’esito della scelta politica, quando Boris Johnson decise di utilizzare il nudging fece ampio uso di metodi non immediatamente percepibili come tali (come per esempio quello di comparire in televisione affiancato da scienziati autorevoli) perché l’obiettivo è convincere e non costringere perché in questo secondo caso avrebbe avuto semplicemente più senso emanare direttamente dei provvedimenti coercitivi).

Dall’altro lato, perché una strategia basata sul nudging abbia successo è necessario che sia affiancata da (o che includa) una strategia di comunicazione efficace. Come suggerisce la lettura dello studio ungherese, informazioni chiare e comprensibili definiscono il livello di percezione del rischio e ne stabilizzano la durata. Creare nei cittadini una percezione stabile consente quindi alle tattiche frutto di una strategia basata sul nudging di produrre gli effetti desiderati.

Il corollario di questa affermazione è che l’efficacia del nudging è fortemente condizionata dalle specificità antropologiche e culturali del gruppo sociale di riferimento sia in termini di nazione, sia in termini di stratificazioni sociologiche all’interno di uno stesso Paese. Ciò significa, in altri termini, che l’impiego di questa tecnica presuppone l’esistenza di struttura come quella inglese che nel corso del tempo accumula dati e sviluppa metodi analitici sufficientemente versatili da poter essere poi applicati anche in caso di emergenza. Tradotto: non si può improvvisare una strategia basata sul nudging perché il fallimento è praticamente certo.

NUDGING E ALTERAZIONE DEGLI EQUILIBRI ISTITUZIONALI

Un effetto collaterale poco studiato dell’impiego del nudging nella definizione di scelte di politica pubblica, e in quelle emergenziali in particolari, è l’impatto sugli equilibri fra esecutivo e parlamento. Breve: il nudging o metodi che perseguono obiettivi analoghi non possono diventare un modo per sfilare l’esecutivo dal controllo parlamentare.

Il pericolo è estremamente concreto perché, trattandosi di attività tecnica, la definizione di una strategia di nudging è pienamente e legittimamente di esclusiva attribuzione governativa. Ciò non significa, tuttavia, che l’esercizio di questo potere possa essere legibus solutus.

Per capire il senso di questa affermazione è necessario ricordare che, in Italia, la dialettica fra i due poteri dello Stato non è cosa di oggi e varrebbe la pena di analizzare più nel dettaglio il modo in cui sta cambiando il ruolo della presidenza del Consiglio.

Nel corso del tempo, infatti, sono diventate suo dominio la protezione civile prima afferente al ministero dell’Interno, poi lo status di “Autorità di sicurezza nazionale” e il comando sui servizi segreti, l’esercizio della golden share, la possibilità di dichiarare lo stato di emergenza con una sola “deliberazione” ex articolo 2 comma III Legge 23 agosto 1988, n. 400 e 24 comma I decreto legislativo 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile) senza alcun obbligo di “passaggio” parlamentare, la definizione della strategia nazionale di sicurezza cibernetica per la tutela della sicurezza delle reti e dei sistemi di interesse nazionale, l’estensione dei poteri speciali (golden power), la definizione dei soggetti che svolgono una funzione essenziale o la prestazione di servizi essenziali e il potere di “spegnere” sistemi e reti di telecomunicazioni.

Questa espansione dei poteri del governo è avvenuta sempre e comunque tramite passaggi parlamentari. Si può non condividere la decisione, ma la politica è libera nel fine e dunque ha poco senso domandarsi se, in termini esclusivamente giuridici, questa concentrazione di poteri sia accettabile o meno.

Tuttavia, nel caso del ricorso a tecniche di manipolazione del consenso e di forzatura dei comportamenti sociali (e, dunque, non solo del nudging), manca la verifica parlamentare delle strategie decise dal governo. Se ben concepite, queste ultime vengono poste in essere tramite una miriade di atti regolamentari che producono un effetto sinergico pure se, individualmente, non hanno un’efficacia diretta sull’effetto da produrre. In un contesto del genere diventa estremamente difficile verificare se l’azione di governo sia stata o meno contenuta all’interno delle sue attribuzioni.

CONCLUSIONI

L’impiego di metodi basati sulla teoria del nudging può avere un effetto modificatore delle scelte individuali a condizione che non si tratti di scelte improvvisate e che la percezione dei fenomeni da parte della cittadinanza rimanga costante per un tempo sufficiente a innescare il cambiamento.

Nel caso di situazioni emergenziali, ci sono evidenze empiriche — emerse da studi a matrice sociologica sulla gestione della pandemia — per sostenere che a fianco del nudging sia necessario ricorrere anche una adeguata strategia di comunicazione per stabilizzare la propensione individuale al rischio.

L’uso di metodi per la manipolazione del consenso — cioè della propaganda — è una pratica standardizzata in qualsiasi Paese a prescindere dalla natura democratica del regime politico. Si può discutere sull’efficacia o sul fondamento scientifico di questi metodi, ma se vengono concretamente utilizzati è poco importante se abbiano valore o meno. Quando, durante la seconda guerra mondiale, il MI5 arruolò l’astrologo Louis de Wohl per predire le scelte di Hitler, lo fece non perché credeva nella divinazione, ma perché ci credeva il Führer.

Mentre, tuttavia, la propaganda ha storicamente svolto la funzione di consolidare il potere delle classi dominanti, gli scenari attuali, invece, configurano il ricorso a tecniche di manipolazione del comportamento collettivo come strumento di attuazione delle scelte di public policy. Siamo di fronte, dunque, a una finalità diversa che, astrattamente, consentirebbe all’esecutivo di condizionare direttamente la collettività anche al di fuori del controllo parlamentare.

Come è stato osservato,

la teoria del Nudge marca una netta deviazione dall’idea che gli obiettivi politici, e le relative scelte attuativa, richiedano il consenso e il sostegno dei governati sulla base di fatti piuttosto che su sentimenti evanescenti o reazioni indotte da stimoli.

Sarebbe opportuno, di conseguenza, valutare l’adozione in Italia di una scelta di trasparenza analoga a quella compiuta dal governo inglese che, pur avendo esternalizzato l’attività della Nudge Unit ha imposto la pubblicazione di rapporti annuali sulle strategie proposte all’esecutivo.

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