Covid-19, le questioni irrisolte dello stato di emergenza

L’impatto della pandemia sul sistema di comando e controllo istituzionale ha evidenziato problemi molto seri dal punto di vista normativo e da quello operativo che, per organizzazione del ragionamento, vengono qui di seguito elencati in modo strutturato:

– Mancata distinzione fra emergenza sanitaria e pubblica sicurezza. Gli effetti della pandemia sono stati gestiti essenzialmente in termini di emergenza sanitaria. Pur essendo evidentemente “la” priorità, questa scelta ha trascurato gli aspetti di pubblica sicurezza e dunque il ruolo centrale del Ministero degli interni e quello delle Prefetture e delle Questure che avrebbero, ancora una volta secondo il TULPS, dovuto gestire le peculiarità delle questioni locali in materia di sicurezza (anche) sanitaria. Il problema si è posto in tutta la sua gravità quando è stato deciso l’impiego delle Forze armate invocando la legge 125/08 (Strade sicure) che “prevedeva la possibilità di impiego di personale militare appartenente alle Forze Armate per specifiche ed eccezionali esigenze di prevenzione della criminalità, in aree metropolitane o densamente popolate.”

– Carenza strutturale della legislazione emergenziale. Il Codice della protezione civile non è pensato per le emergenze sanitarie, attribuisce esclusivamente al Presidente del Consiglio – peraltro tramite una semplice “deliberazione” – il potere di dichiarare lo stato di emergenza nazionale e trasferisce a un dipartimento (quello della protezione civile, appunto) un potere di ordinanza del tutto analogo a quello di un ministro. Viceversa, non è stata presa nemmeno in considerazione l’ipotesi di dichiarare lo stato di pericolo nelle forme dell’articolo 214 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, che avrebbe dato al Ministro degli interni un ruolo centrale nella gestione dell’emergenza. La soluzione non sarebbe stata del tutto ineccepibile, ma di certo – almeno formalmente – più coerente rispetto all’ampliamento e alla discutibile estensione dei decreti del Presidente del Consiglio.

– Il “DPCM” è stato formalmente giustificato con la “copertura parlamentare” offerta dai decreti legge. Ma nella sostanza si è tradotto in un’estensione di fatto al Presidente del Consiglio di un “potere di ordinanza” che consente un intervento diretto e immediatamente efficace, andando oltre le funzioni di coordinamento politico della Presidenza. È un aspetto problematico, perché dissimulando nella forma del DPCM il potere di emettere atti che, nella sostanza, funzionano come le ordinanze contingibili e urgenti dei ministri, il Presidente del Consiglio esercita un potere “interventista” su diritti fondamentali della persona che le sue attribuzioni non prevedono. In pratica: si accentrano nelle mani della Presidenza del Consiglio dei veri e propri poteri emergenziali.

– Il potere ministeriale di emettere ordinanze contingibili e urgenti è stato usato in modo contraddittorio e carente. Quando hanno voluto (o potuto) i Ministri dell’interno e della Salute hanno emanato ordinanze contingibili e urgenti che hanno, per esempio, bloccato il rientro della popolazione al Sud. Ma questo strumento non è stato utilizzato come sarebbe stato opportuno: lasciando al Presidente del Consiglio il ruolo di coordinamento, e ai singoli ministri l’adozione dei provvedimenti temporanei necessari a dare il tempo al Parlamento di operare.

– Autoattribuzione discutibile delle Regioni e dei Comuni di poteri emergenziali. Regioni e Comuni, invocando il Codice della protezione civile e l’autonomia in materia di sanità e “sicurezza urbana” che è stata loro garantita dal decentramento hanno di fatto esercitato funzioni che spettavano esclusivamente allo Stato. La pandemia, infatti, non è questione che possa rientrare all’interno della ordinaria gestione della sanità ma – per sua natura – è di stretta competenza centrale. Si può essere d’accordo sul fatto che un modello del genere sia superato, che il decentramento sia stato realizzato (molto) male e che sia necessario rivederne i contenuti. Ma questo non autorizza gli enti locali ad esercitare poteri governativi. Più che giuridico, tuttavia, il tema è politico e dunque sottratto ad un’analisi tecnica.

– Abuso del potere di ordinanza da parte degli enti locali. Regioni e comuni hanno capito che il potere di ordinanza urgente è uno strumento potentissimo per aggirare i divieti di occuparsi di materie per le quali sono competenti in via esclusiva il governo se non addirittura il parlamento. È vero, infatti, che le ordinanze urgenti hanno durata limitata nel tempo, ma fino a quando non vengono impugnate dallo Stato sono immediatamente efficaci e dunque vanno rispettate anche se emesse in violazione di legge. Nei fatti, quindi, producono effetti del tutto analoghi a quelli di un provvedimento statale.

– Balcanizzazione causata dalla “normativa” decentrata. Come detto, le ordinanze degli enti locali non hanno valore di legge, ma sono state utilizzate come se lo fossero. Paradigmatica la decisione del TAR Campania che riguarda una aspetto centrale della legislazione di emergenza: la possibilità o meno per una Regione di emanare provvedimenti che impongono misure per disciplinare “situazioni regionalmente localizzate” pur essendo stata dichiarata un’emergenza nazionale di protezione civile. Rigettando la richiesta di sospensione dell’ordinanza, il TAR Campania esprime in quattro righe questo principio: “nella valutazione dei contrapposti interessi, nell’attuale situazione emergenziale a fronte di limitata compressione delle situazione azionata, va accordata prevalenza alle misure approntate per la tutela della salute pubblica”. Tradotto: è vero che l’ordinanza regionale comprime diritti costituzionali, ma lo fa “solo un pochino” e quindi, vista la situazione di emergenza, intanto il provvedimento continua ad avere efficacia, poi, a “bocce ferme”, si vedrà. L’abuso del potere di ordinanza ha provocato una sostanziale frammentazione sino a livello comunale delle regole da osservare. Questo ha creato una situazione di fatto per cui il cittadino è sottoposto a obblighi diversi spostandosi da regione a regione e da comune e a comune.

Ci sarebbe molto altro da dire su questi temi, come per esempio sul fatto che il “passaggio parlamentare” previsto per i DPCM è, al più, un atto di cortesia istituzionale dal momento che il Parlamento non può ingerirsi nelle scelte dell’Esecutivo, il quale rimane, in sostanza, legibus solutus. Oppure si dovrebbe parlare sull’incredibile ruolo bloccante esercitato da una concezione isterica della “privacy” che ha ritardato inaccettabilmente l’adozione di sistemi efficaci di contact-tracing (non parlo di Immuni, ma di quello che il governo inglese ha appena deciso di fare). Oppure ancora, e infine, si dovrebbe riflettere sul non ruolo rivestito dalla tecnologia nella gestione dell’emergenza.

Ma anche prescindendo da questi ulteriori argomenti, sarebbe opportuno, superata la fase acuta della pandemia e in previsione di quello che potrebbe accadere in caso di “seconda ondata” che almeno le criticità segnalate venissero gestite con il dovuto anticipo.

In termini strettamente pratici, le opzioni sono due: trasformare in regola le numerosissime (per usare un eufemismo) “eccezioni istituzionali”, ma pagando un prezzo altissimo in termini di sopravvivenza della struttura stessa della Repubblica, per come è stata progettata dai Costituenti.

Oppure eliminare in radice la possibilità di reiterare, a tutti i livelli, scelte e comportamenti difficilmente accettabili in termini di sistema e pericolosi per la sicurezza e l’incolumità dei cittadini e del Paese.